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避難所

災害対策本部

避難所

 災害が発生すると自治体により避難所が開設されます。

 避難所開設は『市町村が行う自治事務』なので、開設しなくても違法ではありません。

 本邦では『災害対策基本法』に基づいて避難生活の環境整備が規定(法第86条)されていますが、努力義務です。
 具体的内容は『避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針』(内閣府)を通じ内閣府が助言していますが、あくまで助言です。



指定緊急避難所とは

 切迫した災害の危険から命を守るために避難する場所として、あらかじめ市町村が指定した施設・場所

災害対策基本法 第四十九条の四 (指定緊急避難場所の指定)

市町村長は、防災施設の整備の状況、地形、地質その他の状況を総合的に勘案し、必要があると認めるときは、災害が発生し、又は発生するおそれがある場合における円滑かつ迅速な避難のための立退きの確保を図るため、政令で定める基準に適合する施設又は場所を、洪水、津波その他の政令で定める異常な現象の種類ごとに、指定緊急避難場所として指定しなければならない。



指定避難所

 災害により住宅を失った場合等において、一定期間避難生活をする場所として、あらかじめ市町村が指定した施設

災害対策基本法 第四十九条の七 (指定避難場所の指定)

市町村長は、想定される災害の状況、人口の状況その他の状況を勘案し、災害が発生した場合における適切な避難所(避難のための立退きを行った居住者、滞在者その他の者を避難のために必要な間滞在させ、又は自ら居住の場所を確保することが困難な被災した住民その他の被災者を一時的に滞在させるための施設をいう。)の確保を図るため、政令で定める基準に適合する公共施設その他の施設を指定避難所として指定しなければならない。



自主避難所

 災害対策基本法に基づく市地域防災計画に定めている指定避難所とは異なり、避難勧告、避難指示を行なっていない時期において、自宅での待機に不安を持つ市民の方からの要望がある場合に、一時的に開設するもの



災害対策基本法
防災基本計画(昭和38年6月中央防災会議決定)
内閣府:避難勧告等に関するガイドライン(平成28年度)
大規模地震防災・減災対策大綱(平成26年3月中央防災会議決定)
内閣府(防災担当):避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針
内閣府(防災担当):避難所運営ガイドライン
内閣府(防災担当):避難所について, 平成30年度災害救助法等担当者全国会議 資料5





避難の指示

災害対策本部

災害対策基本法第60条(市町村長の避難の指示等)

 災害対策基本法第60条第1項『災害が発生し、又は発生するおそれがある場合において、人の生命又は身体を災害から保護し、その他災害の拡大を防止するために特に必要と認めるときは、市町村長は、必要と認められる地域の居住者、滞在者、その他の者に対し、避難のための立ち退きを勧告し、及び急を要すると認めるときは、これらの者に対し、避難のための立ち退きを指示することができる』という条文があります。



避難指示・避難勧告

 避難指示は勧告に比べ急を要する場合に用いられ、拘束力は強まりますが、明確な違いや判断基準がありません。
 しかも、各市町村の判断により告げられるため情報力や人材によって判断が分かれることになります。

 筆者は県境の街に住み、住宅は市境まですぐの位置にあります。大きな河川が近くにあり、仮に隣町に避難指示が出ていてわが家には勧告すら出ていない場合、安全のために隣町が出した避難指示を尊重しますが、我が町には避難所が開設されていない可能性があります。

 発令の判断基準に以下のようなものがあります。

  発令時の状況  住民に求める行動 
避難指示(緊急) ●前兆現象の発生や、現在の切迫した状況から、人的被害の発生する危険性が非常に高いと判断された状況
●堤防の隣接地等、地域の特性等から人的被害の発生する危険性が非常に高いと判断された状況
●人的被害の発生した状況

●既に災害が発生していてもおかしくない極めて危険な状況となっており、未だ避難していない人は、予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ緊急に避難する。
●指定緊急避難場所への立退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと自ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」 への避難や、少しでも命が助かる可能性の高い避難行動として、「屋内安全確保」 を行う。

避難勧告 ●通常の避難行動ができる者が避難行動を開始しなければならない段階であり、人的被害の発生する可能性が明らかに高まった状況 

●予想される災害に対応した指定緊急避難場所へ速やかに立退き避難する。
●指定緊急避難場所への立退き避難はかえって命に危険を及ぼしかねないと自ら判断する場合には、「近隣の安全な場所」への避難や、少しでも命が助かる可能性の高い避難行動として、「屋内安全確保」を行う。

避難準備・高齢者等避難開始 ●要援護者等、特に避難行動に時間を要する者が避難行動を開始しなければならない段階であり、人的被害の発生する可能性が高まった状況

●避難に時間のかかる要配慮者とその支援者は立退き避難する。
●その他の人は立退き避難の準備を整えるとともに、以後の防災気象情報、水位情報等に注意を払い、自発的に避難を開始することが望ましい。
●特に、突発性が高く予測が困難な土砂災害の危険性がある区域や急激な水位上昇のおそれがある河川沿いでは、避難準備が整い次第、当該災害に対応した指定緊急避難場所へ立退き避難することが強く望まれる。



用語

勧告 指示

『勧告』とは、その地域の居住者等を拘束するものではないが、居住者等がその『勧告』を尊重することを期待して、避難のための立退きを勧め又は促す行為である。

『指示』とは、被害の危険が目前に切迫している場合等に発せられ、『勧告』よりも拘束力が強く、居住者等を避難のため立ち退かせるためのものである。



市町村長の避難に関する権限

 類型 内容  根拠条文等 

警戒区域の設定

警戒区域を設定し、災害応急対策に従事する者以外の者に対して当該区域への立入りを制限し、若しくは禁止し、又は当該区域からの退去を命ずる

災害対策基本法
第4節応急措置 第63条
≪罰則あり≫

避難指示(緊急)

 被害の危険が目前に切迫している場合等に発せられ、「勧告」よりも拘束力が強く、居住者等を避難のため立ち退かせるための行為

災害対策基本法
第3節事前措置及び避難 第60条
≪罰則なし≫

 

避難勧告

その地域の居住者等を拘束するものではないが、居住者等がその「勧告」を尊重することを期待して、避難のための立退きを勧めまたは促す行為

避難準備・高齢者等避難開始

●要援護者等、特に避難行動に時間を要する者は、計画された避難場所への避難行動を開始(避難支援者は支援行動を開始)
●上記以外の者は、家族等との連絡、非常用持出品の用意等、避難準備を開始

避難勧告等の判断・伝達マニュアル作成ガイドライン

自主避難の呼びかけ

(各市町村において独自に行っているもの)

地域防災計画等


災害対策基本法
防災基本計画(昭和38年6月中央防災会議決定)
内閣府:中央防災会議・災害時の避難に関する専門調査会
内閣府:避難勧告等に関するガイドライン(平成28年度)





避難所に潜む課題

災害対策本部

避難所

 災害が発生すると自治体により避難所が開設されます。

 厳密には指定避難所と自主避難所に大別されます。

 さらに、無認可ではありますが非常時に身を寄せ合う場所が避難所と化すこともあります。
 東日本大震災のときには廃墟となったパチンコ店に避難していた人を自衛隊が発見して支援物資を供給したこともありました。
 非常時に行政ができる仕事としては指定避難所へのサポートが限界かもしれませんが、人が生きるためには地図上や制度上のくくりではなく、現実的にできることをすることがサバイバルになります。

公共備蓄 生活・居住 (サイト内リンク)



災害対策本部

校舎

 避難所の多くが市町村立の小中学校を利用しています。
 避難所として利用はされますが、教育機関としての機能が優先される施設です。

 子供を守る上で耐震化は進んだものの、エアコン設置は途上です。
 1,000人の児童のためにエアコンというと税の使い道として意見が出るかもしれませんが、10,000人の地域住民のいざというときのためのエアコンであるとすれば市民の理解も得られる可能性が高まりそうです。



日本経済新聞:公立小中99.2%耐震化 12府県で100%に 文科省、4月時点(2018年8月29日)
日本経済新聞:教室エアコン 設置急ぐ 県、市町村へ支援拡大 公立小中学校 設置わずか7%(2018年9月1日)
日本経済新聞:学校冷房などに2400億円 施設整備費3.5倍に 文科省概算要求 危険な塀 撤去・改修も(2018年8月23日)
日本経済新聞:避難所、暑さが襲う 西日本豪雨 熱中症対策が急務(2018年7月10日)
日本経済新聞:指定避難所_63カ所閉鎖_『損壊』『土砂災害恐れ』で_熊本県内(2016年4月30日)





避難所運営

避難所

運営ノウハウ

 避難所運営マニュアルという物が策定されていますので、熟読して避難所運営がなされるべきです。
 避難所のカギを開けて、照明や空調などを確保するなどの段取りはマニュアル通りに進めることで誰もが対応できるかもしれません。

 しかしながら、非常時にマニュアル通りにコトが進むとは考えづらく、臨機応変が求められます。

 特に情報・連絡という部分では苦戦が強いられます。
 地域の安否をどう確認し、必要な物資が何であるかを集計し、それをどのようにして支援元へ連絡するか、情報戦で負けると物資は手に入りません。

 マンパワーの部分でも、4トントラック2台分の物資が全てミネラルウォーターであったとき、どのように運んで保管するのか、そのときどきのマンパワーが異なる中で苦慮します。
 あまり長い時間ドライバーを拘束すると、他の被災地への物資輸送に支障が出ますし、ドライバーのビジネスにも支障を来たします。


災害対策基本法
防災基本計画(昭和38年6月中央防災会議決定)
大規模地震防災・減災対策大綱(平成26年3月中央防災会議決定)
内閣府(防災担当):避難所における良好な生活環境の確保に向けた取組指針
内閣府(防災担当):避難所運営ガイドライン
高知県:大規模災害に備えた避難所運営について(解説)
日本経済新聞:救援物資_行き渡らず_『小さな避難所、孤立』_人手やノウハウ不足(2016年4月19日)





地域コミュニティでつくる快適避難所

避難所

身を寄せる場所、それ以上に

 行政が用意する避難所は簡単に言えば『身を寄せる場所』です。

 それ以上の水準で避難所を開設するためには、平時に市民や議員の理解を得て予算充当し、整備を進めなければなりません。
 日頃の生活を便利にする事業や、老朽化した道路などを補修する事業と比較されると、いつ使うかわからない避難所の快適性は優先順位は低くなります。

 では諦めるのかと言えば、そうではありません。
 自分たちで避難所のグレードアップを図れば良いのです。

 最寄りの避難所を使うのは地域住民が大半です。その運営の大半も地域住民が担うことになるでしょう。

地域自主防災:避難所運営 (サイト内リンク)



避難所

足りない避難所

 指定避難所は一定期間避難生活をする場所として、あらかじめ市町村が指定した施設です。

 市が指定する避難所が避難者全員を屋内に収容できるかというと、そうでもありません。

 指定避難所が収容力不足であれば、収容できる場所を確保していく必要があります。

 行政として『あらかじめ指定』ができない施設でも、最悪の状況下では避難所として使わせてもらうための調整は、発災前に済ませておきましょう。

収容力不足!? 避難所に入れないかもしれない (サイト内リンク)

日本経済新聞:綻びた備え 検証・西日本豪雨(下)ハザードマップ『持ち腐れ』 想定突き詰めた対策を 足りない避難所 (2018年8月5日)
災害対策基本法



避難所

地域互助

 避難所を利用する地域住民で、お金や資材を出し合って快適な避難所をつくるための準備をしておきます。
 これは平時に実施しておくことが有効です。

 ハード面とソフト面の両面から準備が必要です。

 例えば、町内会で専用の防災倉庫を用意して1家庭1個の収納スペースを用意し毛布などを預かる仕組みを作ります。

 ソフト面では断水時に給水班と排水班を編成し、給水車からの給水方法の修練や仮設トイレの設営などを素早く実施できるよう組織づくりと人材育成をしておきます。

地域自主防災 (サイト内リンク)




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